Loi ELAN : quel impact sur la procédure d’autorisation commerciale ?

Loi ELAN : quel impact sur la procédure d’autorisation commerciale ?

Loi ELAN : quel impact sur la procédure d’autorisation commerciale ? 696 398 Implantaction

L’année 2018 a été marquée par une actualité riche en matière d’aménagement commercial.

La loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ELAN) est venue concrétiser deux mesures phares du plan gouvernemental « Action cœur de ville » :

– l’incitation pour les porteurs de projets à investir les centres-villes grâce à une dispense d’autorisation d’aménagement commercial,

– la possibilité, pour le Préfet de département, de suspendre un projet commercial en périphérie d’un centre-ville en difficulté.

Mais la loi ELAN apporte aussi d’importantes modifications à la législation de l’aménagement commercial, à travers notamment la modification des critères légaux examinés pour la délivrance d’une demande d’autorisation d’exploitation commerciale (AEC) et la composition des CDAC.

La loi ELAN introduit les mesures suivantes :

Renforcement des critères d’appréciation des projets

L’article L.752-6 du code de commerce, fixant les critères d’appréciation des dossiers, est complété. Ainsi, en matière d’aménagement du territoire et de développement durable, en plus des critères existants, la CDAC prendra également en considération :

  • La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d’implantation, des communes limitrophes et de l’EPCI à fiscalité propre dont la commune d’implantation est membre ;
  • Les coûts indirects supportés par la collectivité notamment en matière d’infrastructures et de transports.
  • Les émissions de gaz à effet de serre dans l’analyse de la qualité environnementale du projet.

Ces critères sont applicables depuis le 1er janvier 2019.

Par ailleurs, la CDAC devra se prononcer « au vu d’une analyse d’impact du projet, produite par le demandeur à l’appui de sa demande d’autorisation. Réalisée par un organisme indépendant habilité par le représentant de l’Etat dans le département, cette analyse évalue les effets du projet sur l’animation et le développement économique du centre-ville de la commune d’implantation, des communes limitrophes et de l’EPCI à fiscalité propre dont la commune d’implantation est membre, ainsi que sur l’emploi, en s’appuyant notamment sur l’évolution démographique, le taux de vacance commerciale et l’offre de mètres carrés commerciaux déjà existants dans la zone de chalandise pertinente, en tenant compte des échanges pendulaires journaliers et, le cas échéant, saisonniers, entre les territoires ».

Le demandeur d’une AEC « doit démontrer, dans l’analyse d’impact, qu’aucune friche existante en centre-ville ne permet l’accueil du projet envisagé. En l’absence d’une telle friche, il doit démontrer qu’aucune friche existante en périphérie ne permet l’accueil du projet envisagé. »

La réalisation de l’étude d’impact n’est pas encore applicable. La CNAC a précisé le 5 décembre dernier, lors de la présentation du rapport d’activité 2017, que les modalités de cette étude seront fixées par un décret d’application. Celui-ci doit paraître au second trimestre 2019.

Pour l’heure, une inconnue subsiste donc encore sur la procédure de réalisation de l’étude d’impact mais aussi sur la désignation des « organismes indépendants » en charge de leur réalisation.

Quoi qu’il en soit, le « retour » des critères économiques dans l’appréciation des projets (voir chapitre suivant) amène à étayer le contenu du dossier CDAC.

Avant même la promulgation de la loi ELAN, nous avons pu constater l’attention grandissante portée par les services instructeurs sur le taux de vacance commerciale de la commune d’implantation et sur la composition commerciale des centres villes de la zone de chalandise. Il était important d’anticiper ces questions afin « d’éclairer » suffisamment la Commission sur l’état de santé des centres villes du territoire concerné.

Désormais, avec l’entrée en vigueur de la loi, l’expert en charge du dossier CDAC devra réaliser une analyse fine de l’offre commerciale existante, afin de démontrer la complémentarité du projet avec l’offre des centres urbains de la zone de chalandise.

En l’absence d’observatoire de la vacance commerciale sur le territoire étudié, l’expert en charge du dossier CDAC devra réaliser un recensement précis des locaux vacants et du type de commerces présents, a minima dans la commune d’implantation concernée.

Indépendamment ou non de l’étude d’impact, le dossier CDAC devra également anticiper la question cruciale des friches. Un travail de terrain et des entretiens avec des personnes ressources du territoire concerné permettront de recenser les friches. Une mise en perspective entre les caractéristiques de ces friches et celles du projet sera nécessaire afin de démontrer, le cas échéant, l’inadéquation entre tel bâtiment délaissé et le projet.

Commissions élargies et Retour des critères économiques

Les consulaires seront à nouveau représentés dans les CDAC, sans toutefois prendre part au vote.

Les Commissions seront complétées de trois personnes qualifiées « représentant le tissu économique ». Elles seront désignées par la CCI, la chambre de métiers et de l’artisanat et la chambre d’agriculture.

Les représentants des CCI et des chambres de métiers et de l’artisanat présenteront « la situation du tissu économique dans la zone de chalandise pertinente et l’impact du projet sur ce tissu économique » ; ceux des chambres d’agriculture rendront un avis « lorsque le projet d’implantation commerciale consomme des terres agricoles ».

Par ailleurs, à la demande du Préfet de département, les chambres consulaires pourront réaliser « des études spécifiques d’organisation du tissu économique, commercial et artisanal ou de consommation des terres agricoles » préalablement à l’analyse du dossier de demande d’AEC.

D’autres acteurs seront auditionnés : « la personne chargée d’animer le commerce de centre-ville au nom de la commune ou de l’EPCI, l’agence du commerce et les associations de commerçants de la commune d’implantation et des communes limitrophes lorsqu’elles existent ».

Plus de liberté pour les implantations en périmètre ORT (Opération de revitalisation de territoire)

  • Périmètre d’ORT > Dispense d’AEC

Tous les projets, exceptés les drives, situés dans un périmètre d’ORT, seront dispensés de demandes d’autorisation, à condition qu’ils ne dépassent pas 5 000 m² de surface de vente en non alimentaire ou 2 500 m² pour les surfaces alimentaires.

Au-delà de ces seuils de surfaces de vente, la convention d’ORT du territoire concerné précisera si les projets doivent faire l’objet ou non d’une demande d’AEC.

Il est prévu également une dispense d’AEC pour les projets mixtes (logements/commerces) situés dans les périmètres d’ORT si la surface de vente du commerce représente moins de 25% de la surface plancher réservée au logement.

De fait, la loi ELAN supprime la saisine possible de la CDAC pour les projets de plus de 300 m² dans les communes de moins de 20 000 habitants, pour les constructions de commerces dans un secteur d’intervention ORT.

  • Hors périmètre ORT > Suspension possible des demandes d’AEC

Le Préfet pourra suspendre l’examen des demandes d’AEC pour les projets de créations, extensions, drives, et changements d’activités dont l’implantation est prévue hors périmètre d’ORT. Cela concerne les projets situés dans l’EPCI signataire de la convention ORT, mais aussi les EPCI limitrophes.

La suspension de l’enregistrement et de l’examen des demandes d’autorisation est d’une durée maximale de trois ans et pourra être prorogé d’un an.

« La décision du représentant de l’Etat dans le département est prise compte tenu des caractéristiques des projets et de l’analyse des données existantes sur la zone de chalandise, au regard notamment du niveau et de l’évolution des taux de logements vacants, de vacance commerciale et de chômage dans les centres-villes et les territoires concernés ».

Ces indicateurs seront précisés par décret en Conseil d’Etat.

La possibilité de suspendre les demandes d’AEC ne peut donc pas encore être mise en œuvre.

Renforcement des obligations de démantèlement d’anciens sites commerciaux

La procédure de démantèlement et de remise en état des sites commerciaux délaissés se durcit.

Pour rappel, le propriétaire d’un équipement bénéficiant d’une autorisation d’exploitation commerciale est responsable de l’organisation de son démantèlement et de la remise en état de ses terrains d’assiette s’il est mis fin à l’exploitation et qu’aucune réouverture au public n’intervient pendant un délai de trois ans.

La loi ELAN vient préciser les mesures mises à la disposition du Préfet pour faire respecter cette obligation. Celui-ci pourra notamment procéder à une mise en demeure du propriétaire et l’obliger à verser une somme correspondante aux travaux à réaliser.

Renforcement du contrôle a posteriori du respect de l’AEC

La loi ELAN améliore la procédure de contrôle du respect des AEC par les porteurs de projets, en introduisant notamment la production d’un certificat, aux frais du pétitionnaire, attestant du respect de l’AEC un mois avant la date d’ouverture au public.

Passage direct en CNAC dans le cadre d’un recours

La loi introduit une clause de revoyure permettant un nouveau passage direct devant la CNAC lorsqu’il s’agit de vérifier que le porteur de projet met réellement en œuvre les recommandations de cette Commission, dans le cadre d’un recours (en évitant un réexamen au niveau de la CDAC, qui a déjà vu le projet en « 1ère instance »).

Augmentation du seuil d’AEC pour une réouverture au public

Le texte fait passer le seuil d’AEC de 1 000 m² (actuel) à 2 500 m² pour une réouverture au public après trois ans d’inexploitation.

Renforcement des conditions d’implantation du commerce dans les documents d’urbanisme

La loi ELAN rend de nouveau obligatoire le document d’aménagement artisanal et commercial (DAAC) intégré au document d’orientation et d’objectifs (DOO) du Scot (ou aux orientations d’aménagement et de programmation -OAP- d’un PLUi en l’absence de Scot).

La loi renforce le pouvoir du DAAC sur les conditions d’implantation du commerce sur le territoire, en précisant qu’il doit prévoir le type d’activité et la surface de vente maximale des équipements commerciaux.

Concernant les délais d’application

L’annexe II de la circulaire du 21 décembre 2018 détaille les mesures nécessitant un décret d’application :

  • le dispositif de suspension de l’examen en CDAC des projets commerciaux situés en dehors des périmètres d’ORT,
  • la nouvelle composition des Commissions Départementales,
  • le démantèlement et la remise en état des friches commerciales,
  • la réalisation de l’étude d’impact et la démonstration « anti-friche »,
  • le contrôle de conformité de l’AEC,
  • le passage direct en CNAC.

Sont d’ores et déjà en vigueur :

  • Les nouveaux seuils de surfaces de vente,
  • La dérogation de la procédure AEC pour les projets situés dans un périmètre d’ORT,
  • Les nouveaux critères d’examen des dossiers CDAC,
  • L’audition en CDAC de personnes référentes sur le sujet du commerce,
  • La réalisation d’études relatives au tissu économique et à la situation agricole de la zone par les CCI, CMA et chambre d’agriculture, à la demande du Préfet.

Circulaire du 21 décembre 2018 (annexe II, chapitre VI « Revitalisation des centres-villes », page 41)

Le décret d’application est attendu pour le second trimestre 2019. Nous ne manquerons pas de vous informer sur son contenu…